每經(jīng)記者｜吳林靜    每經(jīng)編輯｜劉艷美

又有國家級新區(qū)“整合升級”。

12月5日，南京官宣江北新區(qū)與浦口區(qū)“合二為一”：江北新區(qū)黨工委、管委會與浦口區(qū)委、區(qū)政府實行統(tǒng)一領導、一套班子、一體化運行，進一步拓展江北新區(qū)發(fā)展空間、提升浦口區(qū)發(fā)展能級。

就在不久前，重慶調整部分行政區(qū)劃，設立兩江新區(qū)行政區(qū)。

再往前追溯數(shù)年，上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、青島西海岸新區(qū)等，也先后實現(xiàn)從功能區(qū)與行政區(qū)的分流走向融合。

具體路徑各有不同——或由功能區(qū)轉為行政區(qū)，或實行“區(qū)政合一”模式。

從全國范圍來看，目前共有包括經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、國家級/省級/市級新區(qū)等在內的開發(fā)區(qū)超2500個。

黨的二十屆三中全會通過的《決定》提出，深化開發(fā)區(qū)管理制度改革。功能區(qū)與行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展與未來走向，正成為外界關注的焦點。

一些個案：從分流走向融合

功能區(qū)與行政區(qū)走向融合的案例，又增加一個——

12月5日，南京江北新區(qū)、浦口區(qū)一體化融合發(fā)展推進部署會召開，會上宣讀了《市委市政府關于推動南京江北新區(qū)與浦口區(qū)一體化融合發(fā)展的實施方案》和有關市管干部任命決定。

這個2015年批復設立的國家級新區(qū)，正式進入“一套人馬、兩塊牌子”階段。

圖片來源：江北新區(qū)管委會官網(wǎng)

今年1月，“加快江北新區(qū)與南京市浦口區(qū)一體化發(fā)展研究”被寫入江蘇省委省政府出臺的文件中。坊間，關于該片區(qū)存在產(chǎn)城融合不足、交通教育醫(yī)療配套滯后等問題，時有討論。

而站在“十五五”開局之前，江蘇省又對江北新區(qū)的經(jīng)濟貢獻度、經(jīng)濟總量都提出了很高的期望。如何提升江北新區(qū)的競爭力、影響力，成為省、市兩級的重要課題。

此番推進江北新區(qū)與浦口區(qū)一體化融合發(fā)展，可以“為推動區(qū)域高質量發(fā)展提供堅強有力的體制機制保障”。會上，南京市委書記周紅波指出，要深刻認識其“重要性和緊迫性”，要把國家級新區(qū)體制機制優(yōu)勢與浦口區(qū)發(fā)展空間優(yōu)勢充分融合，形成“1+1>2”推進合力。

相似一幕發(fā)生在一個月前。

11月6日，重慶兩江新區(qū)正式官宣了行政化方案，渝北區(qū)、江北區(qū)成為歷史，北碚區(qū)部分區(qū)域并入，兩江新區(qū)告別運行了15年的“功能區(qū)”身份，成為統(tǒng)籌全域的完整行政區(qū)。

按照學術界的研究，功能區(qū)的行政管理機制大致分為“政府型”“區(qū)政合一型”“管委會型”三類。

兩地都選擇了“棄用”管委會體制。

圖片來源：羅錦，邱建．國家級新區(qū)規(guī)劃管理的機構設置、問題及建議[J]．規(guī)劃師，2020(12)：31-37．

細究下來，重慶兩江新區(qū)走向的是“政府型”，與兩位“老大哥”——上海浦東新區(qū)（2000年）、天津濱海新區(qū)（2009年）一樣，即撤銷新區(qū)管委會，建立一級建制政府。

與之類似，杭州省級新區(qū)也經(jīng)歷過搖擺的過程。1993年設立的杭州經(jīng)開區(qū)，2019年改設錢塘新區(qū)，2021年3月又改設為錢塘區(qū)，成為一個新的建制行政區(qū)。

南京江北新區(qū)則走向的是“區(qū)政合一型”，與浙江舟山群島新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)類似，合署辦公。換個角度來看，相當于給行政區(qū)掛上功能性“牌子”。

行政管理機制的路徑選擇，略有不同。但理順開發(fā)區(qū)和屬地行政區(qū)的關系，殊途同歸。

另一些個案：社會事務“還權”

國內另一些功能區(qū)在理順關系時，走向了與以上個案不同的方向。

2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革推動開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的意見》。目前網(wǎng)上已經(jīng)查不到原始文件，但從各省市根據(jù)自身情況落實的文件來看，“剝離開發(fā)區(qū)的社會管理事務”是近年來被頻頻提及的方向。

比如江西要求，全省各地要將開發(fā)區(qū)改革作為“一把手工程”。具體到深化體制機制改革層面，首先便是“厘清社會事務管理職能”：

設在縣域的開發(fā)區(qū)原則上不代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），不承擔社會管理事務，進行有序剝離。

設在設區(qū)市主城區(qū)的國家級開發(fā)區(qū)，原則上不再新增代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），運行順暢且與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關的社會管理事務可視情不作剝離。

剝離之后，可引入“管委會+公司”等模式，提升開發(fā)區(qū)市場化運營水平，以解決開發(fā)區(qū)主責主業(yè)不夠聚焦、動力活力不足等問題。

圖片來源：新華社

山東的提法一致，讓經(jīng)濟管理權限繼續(xù)下放給開發(fā)區(qū)，社會事務管理職能逐步剝離。

自1984年中國首批經(jīng)濟開發(fā)區(qū)設立以來，歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，如今的開發(fā)區(qū)管理社會事務眾多，往往力有不逮。

南方周末曾報道過一個“力有不逮”的細節(jié)。一條河流，一截流經(jīng)行政區(qū)、一截在開發(fā)區(qū)境內，當?shù)贪缎枰獙嵤┓篮楦脑鞎r，開發(fā)區(qū)申請不到財政經(jīng)費，只能依靠自身財力，選擇重點整修；旁邊街道申請到了專項資金，卻也只將河堤修建至與經(jīng)開區(qū)的交界處。

開發(fā)區(qū)的存在，本就是為經(jīng)濟發(fā)展而生。若想繼續(xù)保持開發(fā)區(qū)作為“工業(yè)經(jīng)濟的主戰(zhàn)場、高端產(chǎn)業(yè)集聚地、外貿外資主陣地和科技創(chuàng)新主引擎”等優(yōu)勢，總體思路還是要堅持發(fā)展實體經(jīng)濟為主的功能定位，集中精力抓好招商引資、項目建設、服務企業(yè)等主責主業(yè)。

“還權”社會事務，專注經(jīng)濟職能，這些個案選擇讓管委會精簡高效設置職能機構。最終，讓開發(fā)區(qū)回歸當初那個“輕裝上陣”的開發(fā)區(qū)。

機制改革不是終點，提升經(jīng)濟效能才是

“管委會型”其實是功能區(qū)普遍采用的管理機制。

多年來，開發(fā)區(qū)在改革開放、聚集產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。能保障功能區(qū)相關“功能”實現(xiàn)的關鍵，與管委會體制密不可分。

作為所在地人民政府的派出機關，管委會以“精簡高效”為定位，其出發(fā)點是一切為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展等功能建設讓路。行政管理事務，則依托所在行政區(qū)開展。

從設計初心來看，行政區(qū)為功能區(qū)提供空間載體與制度支撐，功能區(qū)則通過經(jīng)濟效能反哺行政區(qū)競爭力，兩者是功能互補、良性互動的治理邏輯。

圖片來源：攝圖網(wǎng)_501756703

不得不說，當體制煥發(fā)活力，管委會在一段時期內的確起到了輕裝上陣、聚焦經(jīng)濟發(fā)展效率高的優(yōu)勢。

但經(jīng)過大開發(fā)、大建設階段之后，權責不清、政出多門、效率低下、利益不平衡等問題均不同程度存在。

在此前的走訪調研中，一些較為弱勢的產(chǎn)業(yè)園區(qū)就反映，管委會通常只有經(jīng)濟管理權限，招來了企業(yè)，想要修路、配網(wǎng)、安管網(wǎng)、搞消防，都需要找街道辦出面協(xié)調，雙方出發(fā)點又不一致，協(xié)調難度很大；企業(yè)帶來了產(chǎn)業(yè)人才，想要搞好配套留住人才，又得去找所屬行政區(qū)。

一些產(chǎn)業(yè)基礎較好的開發(fā)區(qū)，雖然可以“包攬”轄區(qū)內的社會事務職能，但沒有專門的職能部門，而是在管委會內設一些“合作部”“事務中心”、分配寥寥幾個工作人員牽引龐雜的社會治理工作。

可以說，全國數(shù)千個開發(fā)區(qū)，各有不同的“出廠設置”、歷史沿革。

近些年，相關文件中陸續(xù)出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)或行政區(qū)轉型”的提法。對此，一位貫穿了浦東新區(qū)“管委會”時代與“政府型”時代的親歷者，在回顧這些年新區(qū)行政化歷程時就談到：

“我不認為進入行政化是一個需要過早考慮的問題，只要產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和社會治理之間的矛盾沒有突出到無法調和的地步，能用管委會模式，就用管委會模式。”

同時，“如何保持好開發(fā)區(qū)模式的獨特優(yōu)勢，而不要被簡單的行政化沖淡了開發(fā)區(qū)的力量。因為行政化有一套繁瑣的流程、跨部門的協(xié)同，會影響開發(fā)區(qū)的發(fā)展效能”。

是繼續(xù)“剝離”、專注主業(yè)；還是“融合”、拓展邊界，彼此都是圍城。需要根據(jù)自身的發(fā)展階段、發(fā)展需求和區(qū)位條件，在“政府型”“區(qū)政合一型”“管委會型”里面找到適配的機制。

機制改革都不是終點，更好發(fā)展實體經(jīng)濟，提升經(jīng)濟效能才是。

封面圖片來源：攝圖網(wǎng)_501204922